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NOTAS

21 de enero de 2021

“LA COPARTICIPACION DE FONDOS Y SUS CIRCUNSTANCIAS”

Por : JULIAN LOPARDO y EMILIO AUGUSTO RAFFO

En la Argentina de estos días es frecuente el análisis de las cuestiones inmediatas, tanto de nuestro pasado como del futuro, sin elaborarlas con mayor rigor. La Provincia de Buenos Aires, sin duda, no ha sido la excepción. No ha faltado quién ha considerado analizar la Historia “…tipo hacia adelante…”, tornándose difícil buscar puntos de contacto que permitan planificar un futuro mediato y medidas de interés común.

Recientemente, se difundió la divergencia entre el Gobierno Federal y las autoridades locales de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) respecto a la distribución de fondos coparticipables, su aplicación y destino. Una vez más, las cuestiones políticas (de políticas de Estado) tienden a judicializarse con un destino impredecible. Con la finalidad de colaborar con el debate público, nos permitimos intentar un análisis histórico y jurídico de lo sucedido en la provincia de Buenos Aires en las últimas décadas, que nos permitirá sustraernos al “fragor de la grieta existente en la sociedad” que, dicho sea de paso, no es patrimonio exclusivo de los argentinos.

Muchos han sostenido que las sucesivas crisis sufridas por la provincia de Buenos Aires obedecen a la pérdida de su autonomía financiera. En esa inteligencia, todo parece centrarse en los dos primeros Gobernadores en funciones luego de, felizmente, restaurado el régimen republicano; esto es Alejandro Armendariz (1983/87) y Antonio Cafiero (1987/91). En realidad, y para ir adelantando nuestra opinión, cabe reconocer que en ambas administraciones se adoptaron medidas que bien pudieron converger para llegar a la actual realidad presupuestaria bonaerense. En el primer caso, con motivo de las negociaciones directas entre el entonces Gobernador y el ex Presidente Raúl Alfonsín; y, en el segundo caso, en virtud de la aprobación por parte de la Legislatura Provincial (votada en forma casi unánime) de tales acuerdos previos. No nos adentraremos aquí en el análisis del recordado Fondo del Conurbano Bonaerense, debido a que el mismo fue implementado con posterioridad a ambas administraciones, aunque obedeció a iniciativas que pueden rastrearse en sus orígenes hasta la administración Cafiero.

Hacia 1983, año de la recuperación democrática e inicio de la administración provincial del Dr. Armendáriz, regia la ley del gobierno de facto número 20.221 (decreto ley, para ser más precisos). Se trataba de una ley convenio de coparticipación de impuestos federales que databa del 28 de marzo de 1973, a la cual adhirieron todas las provincias. Allí se estableció una unión tributaria mediante un régimen único de coparticipación. Una vez realizada la distribución primaria entre el gobierno federal y el conjunto de las provincias, los fondos provinciales eran asignados a cada distrito en un 65% de acuerdo con la población, un 25% conforme su grado de desarrollo y un 10% atendiendo a su densidad poblacional (datos que se actualizaban con los resultados de cada censo nacional). Era un mecanismo distributivo basado en parámetros objetivos y mensurables, como los que actualmente manda aplicar la Constitución Nacional, luego de su reforma en 1994, en el incumplido artículo 75, inciso 2. 

Mediante dicha ley se creó la Comisión Federal de Impuestos (integrada por representantes del Gobierno Nacional y de todas las provincias), entre cuyas funciones establecía la de “…aprobar el cálculo de los porcentajes de distribución” que resultan de la aplicación de las propias normas de la ley (modo de distribución entre las provincias adheridas, e interpretación de la denominada “brecha” de desarrollo de cada provincia). Es decir que la determinación final de los fondos coparticipables contaba con la intervención y el control de todas las partes integrantes del sistema federal en el seno de la Comisión creada. Sin embargo, debemos resaltar que dicha norma fue sancionada bajo un golpe cívico militar (el de 1966/1973), y que las autonomías provinciales resultaban, como mínimo, severamente condicionadas o eran directamente inexistentes. A punto tal| que la propia ley establecía que “…quedan autorizados los gobiernos provinciales para dictar las respetivas leyes locales de adhesión a la presente ley” (texto ley 20221 suscripta por LANUSSE, MOR ROIG).

El régimen instaurado tenía un plazo de vigencia de diez años. Antes de producirse su vencimiento -previsto para el 31 de diciembre de 1983- el gobierno de facto prorrogó su vigencia hasta el 31 de diciembre de 1984 (Ley Nº 23.030). Al vencer la prórroga sin que se alcancen los consensos necesarios para el establecimiento de un sistema que lo reemplace, el régimen de coparticipación caducó, organizándose provisoriamente la distribución mediante actos unilaterales del gobierno federal plasmados en instrucciones al Banco Central para continuar con la asignación de los fondos, incorporándolos al Tesoro Nacional para su distribución por vía de aportes. Finalmente, en 1986 se suscribió entre el Gobierno federal y los representantes de las provincias un Convenio Transitorio de Distribución de Recursos Federales (firmado el 13 de marzo de 1986) que rigió las relaciones fiscales hasta 1988.

La aplicación de esta solución transitoria llevó, indudablemente, a tensiones y procesos complejos, convalidados por el poder de cada gobierno provincial. Como primera conclusión, podemos señalar que, durante la administración del Gobernador Armendariz, la adjudicación de los recursos federales hacia la provincia de Buenos Aires era el resultado de arduas negociaciones entre el Gobierno Nacional y la totalidad de los Gobiernos Provinciales que pugnaban por mejorar su propia situación en un contexto económico, por cierto, difícil. Doce de esos gobiernos eran ejercidos por el Partido Justicialista, siete por la Unión Cívica Radical, uno por el Pacto Autonomista Liberal de Corrientes, uno por el Partido Bloquista de San Juan y 1 uno por el Movimiento Popular Neuquino, conforme las elecciones del 30 de octubre de 1983.

Debemos marcar también que, más allá del delicado equilibro que dicha

situación traía aparejada y la pertenencia partidaria de los gobiernos locales y su identificación, o no, con el nacional, cabe presumir que uno de los grandes sostenes del gobierno federal en el marco de tales negociaciones era -precisamente -el bonaerense.

 

Así, durante el periodo 1985-1987 se observó una importante pérdida de fondos coparticipables para ciertas provincias, beneficiándose a las que se encontraban en una situación de desarrollo medio o bajo. Esto implicó una marcada redistribución de recursos que perduró hasta la sanción del Régimen Transitorio de Distribución de Recursos Fiscales regulado por la Ley 23.548. La provincia de Buenos Aires perdió, aproximadamente, diez puntos de su participación en la masa (del 28%, descendió a un 17%, aproximadamente; un tercio de lo que se le asignaba por aplicación de los parámetros objetivos de la ley 20.221. La brecha de coparticipación per cápita entre las provincias se acentuó, y para Buenos Aires resultó un 60% inferior al promedio. Por cada peso que recibía Buenos Aires, Catamarca (por dar un ejemplo ilustrativo) obtenía nueve. 

Ahora bien, el 7 de enero de 1988 (Presidencia de Alfonsín y Gobernación de Cafiero recién iniciada) se sancionó la ley 23.548 que estableció un Régimen Transitorio de Distribución de Recursos  Fiscales entre la Nación y las Provincias, determinándose que a la Provincia de Buenos Aires le correspondería un 19,93% de la distribución secundaria (es decir, del fondo que se reparte entre las provincias una vez separada la porción correspondiente al gobierno federal) y un 1,5701% del total de la masa coparticipable en concepto de “recupero del nivel relativo”. Esto implicó para la provincia una evidente mejora respecto de la situación del periodo 1984-1987, aunque se observa una clara pérdida de participación respecto del periodo 1973-1984. Dicha ley regiría desde el 1 de enero de 1988 hasta el 31 de diciembre de 1989, y sería prorrogable automáticamente ante la inexistencia de un régimen sustitutivo (omisión que se sufre hasta el día de hoy).

En virtud de todo ello, la Legislatura bonaerense (y no el Poder Ejecutivo) sancionó la ley 10.872, promulgada el 4 de enero de 1990, mediante la cual se aprobaron a nivel local los acuerdos contenidos en las disposiciones de la ley 23.548. El despacho de la Comisión de Diputados fue suscripto por los entonces diputados Fernandino, Díaz y Bustos (Partido Justicialista) y Santín, Luchessi (Unión Cívica Radical), y la decisión fue mayoritaria -casi unánime- en ambas Cámaras, lo cual pone de manifiesto, una vez más, el acuerdo o consenso político entre los gobiernos federal y provincial y los entonces partidos mayoritarios

De todo lo relatado, puede concluirse que el gobierno de la UCR encabezado por el entonces Gobernador Armendáriz efectivamente debió hacer concesiones en cuanto a los recursos coparticipables que recibía respecto de los niveles resultantes de la aplicación  del decreto ley 20.221, y que fueron producto de aquella compleja dinámica de negociaciones a las que nos referimos antes, donde debía extremarse la prudencia para sostener la gobernabilidad de una administración federal que enfrentaba numerosos frentes, tanto internos como externos.

Por otra parte, también existieron concesiones por parte del posterior gobierno provincial justicialista, encabezado por Antonio Cafiero, pero ahora acotadas a la adhesión legislativa provincial de una ley nacional que era fruto de acuerdos previos a su asunción, y en un marco de consensos políticos que eran fruto de un arduo trabajo previo, hecho demostrado por el apoyo de los dos partidos entonces mayoritarios. No se nos escapa que enero de 1988 fue un mes un mes institucionalmente difícil (como lo fue la Semana Santa de 1987), ante el nuevo levantamiento del grupo golpista denominado “carapintada”, producido en Monte Caseros Y tampoco podemos pasar por alto las negociaciones realizadas en aquel momento por el Presidente Alfonsín y el Gobernador Cafiero (en aquél momento, uno de los firmes candidatos a presidente por el PJ) que tendían a iniciar un proceso que desembocaría en la reforma de nuestra Constitución Nacional, y que buscó encauzarse mediante un régimen transitorio que estaba destinado a regir sólo por dos años. La omisión de las siguientes tres décadas en actualizar el régimen de coparticipación federal no puede serles imputada a estos históricos dirigentes políticos.

Como corolario, podríamos señalar entonces que, si bien esta dinámica derivó en un evidente perjuicio para el fisco provincial, ambas administraciones tuvieron en miras propósitos más elevados: el primero, en el marco del fortalecimiento del primer gobierno democrático luego de los oscuros años de la última dictadura; el segundo coadyuvando a la construcción de una institucionalidad, aunque transitoria, en momentos harto difíciles para aquella joven democracia, compromiso del cual ilustran aquellas históricas fotos de la Semana Santa de 1987 en Casa Rosada.

Parafraseando a Ortega y Gasset, se trata de comprender la acción de las y los dirigentes en sus circunstancias.

 

Por : JULIAN LOPARDO y EMILIO AUGUSTO RAFFO

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